Państwo i rynek

Współczesne programy dostosowawcze MFW

Współczesne programy dostosowawcze, upowszechnione za sprawą MFW i BŚ, w ostatnim dziesięcioleciu przeszły poważną ewolucję – od działań czysto stabilizacyjnych finansowanych przez MFW oraz pomocy odcinkowej (sektorowej), finansowanej przez BŚ w postaci konkretnych programów rozwojowych – do prób oddziaływania na reformę całego układu podejmowania decyzji makroekonomicznych. Stało się to możliwe dzięki przebudowie wielu instytucji gospodarczych oraz politycznych. Owa ewolucja na początku lat 90-tych wśród ekonomistów doprowadziła do przyjęcia wspólnego stanowiska - consensusu waszyngtońskiego .

Stwierdzono zatem, iż procesy reformowania krajów o głęboko zachwianej równowadze wewnętrznej i zewnętrznej powinny charakteryzować się trzema etapami:

• pierwszy to konieczność przyjęcia przedsięwzięć stabilizacyjnych, przywracających równowagę zewnętrzną i wewnętrzną,
• drugi to przebudowa systemu bodźców, instrumentów oraz instytucji tworzących politykę gospodarczą, celem zmiany ekonomicznych zachowań podmiotów prywatnych i publicznych,
• trzeci to intensywne przedsięwzięcia, prowadzące do wznowienia wzrostu dzięki pobudzeniu krajowych i zagranicznych inwestycji podejmowanych przez sektor prywatny oraz publiczny.

Ta zmiana podejścia MFW do celów programów dostosowawczych jak i sposobów ich konstrukcji była podyktowana świadomością, że niewypłacalność krajów słabo rozwiniętych oraz krajów transformujących swoje gospodarki, to obok „przejściowego” problemu braku płynności również głęboki problem strukturalny. Oznacza to, że ogólne warunki stworzone przez dostosowania makroekonomiczne (stabilność cen, pobudzenie inwestycji i krajowych oszczędności) w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego to zbyt mało, aby zapewnić jego trwałość w dłuższym okresie czasu. Uznano zatem, że należy dbać nie tylko o samą stabilność finansową państwa, ale że dla trwałej stabilizacji potrzebne są korzystne zmiany w procesach realnych. Wzrost gospodarczy potrzebuje również interwencji o charakterze

mikroekonomicznym; zapewniającej dobre funkcjonowanie rynków produktów i efektywne wykorzystanie czynników produkcji, rozwoju rynków finansowych, właściwą strukturę cen i przejrzysty mechanizm cenowy.

Zatem ogólny sens reform strukturalnych, tak bowiem one były nazywane przez MFW w odniesieniu do programów dostosowawczych, polegał na zniesieniu wadliwej ingerencji państwa charakteryzującej się sztywnością i powodującej zakłócenia rynkowe oraz na zmniejszeniu kontroli rynków prywatnych. Posunięcia te znacząco zmniejszały rolę rządów w gospodarce. Reformy wolnorynkowe uznano za warunek napływu nowych kapitałów do krajów przyjmujących programy dostosowawcze.

Zniesienie sztywności i zakłóceń rynkowych spowodowanych interwencją państwa stanowiło dla kredytodawców gwarancję dobrego wykorzystania tych funduszy. Reformy te miały również na celu stworzenie podstaw długotrwałego wzrostu zdolności produkcyjnych. Miały więc zapobiec negatywnym skutkom przynoszonym przez wcześniejsze programy - w postaci ożywienia krótkookresowego, prowadzącego do powrotu do przedkryzysowego poziomu PKB. „Sukces” ten był niestety tylko następstwem wykorzystania dotychczasowych nadwyżkowych mocy produkcyjnych pod wpływem doraźnego zwiększenia popytu. Ten typ wzrostu często, przez przedstawicieli Banku Światowego, był określany jako wzrost kruchy, nie oparty na głębokich reformach strukturalnych, odnoszących się zarówno do sposobu funkcjonowania gospodarki jak i do jej sfery realnej (tj. majątku produkcyjnego, zasobów siły roboczej, bazy surowcowej, poziomu technologii itp.).

Należy również zwrócić uwagę, że reformy MFW mające przynieść efekt w postaci wzrostu długotrwałego, zwróciły jego uwagę na rolę instytucji oraz ich wiarygodności w umacnianiu podstaw trwałego wzrostu. I tak na przykład uznano, że aby położyć kres procesom inflacyjnym, zmiana polityki finansowej musi zyskać wiarygodność w oczach społeczeństwa. Stwierdzono zatem, że potrzebna jest stała wartość pieniądza, system stałego kursu walutowego oraz niezależny bank centralny, przejrzyste stosunki własnościowe, zmniejszenie sektora publicznego w gospodarce, a także jasne i stabilne zasady polityki ekonomicznej rządu, tak aby przedsiębiorcy mogli podejmować pożądane decyzje o charakterze nie tylko bieżącym ale i długookresowym. Te zalecenia powinny doprowadzić do wykształcenia sprawnego i trwałego układu instytucjonalnego, zachęcającego do inwestowania kapitał krajowy jak i zagraniczny. Równocześnie podkreślano, że często utrzymujący się stan niepewności instytucjonalnej w państwach przyjmujących programy dostosowawcze może tłumaczyć niski poziom inwestycji, ucieczkę kapitału oraz brak napływu kapitału z zagranicy. Oznaczało to, że nowemu podejściu do polityki ekonomicznej, przywracającemu równowagę zewnętrzną i wewnętrzną oraz wzrost gospodarczy, powinien również towarzyszyć zrównoważony budżet, stabilna polityka monetarna i kursowa, umiarkowane obciążenie zadłużeniem zewnętrznym oraz właściwy rozwój instytucji rynku. Powyżej zamieszczono w formie tablicy zestawienie typowych działań zalecanych przez współczesne programy dostosowawcze MFW.

Obecnie na ogół programy dostosowawcze są przyjmowane przez rządy i społeczeństwa przychylnie. Istnieje zwykle consensus polityczny i społeczny co do konieczności przyjęcia programu w sytuacji gdy panuje gwałtowna inflacja, postępuje katastrofalne zadłużenie budżetu państwa, szybko narasta dług publiczny wewnętrzny oraz zadłużenie zewnętrzne państwa. Wtedy ograniczenie popytu wydaje się być powszechnie akceptowane. Niestety w miarę jak przedłuża się czas oczekiwania na korzyści ożywienia gospodarki, narasta dystansowanie się wielu grup społecznych w stosunku do akceptacji skutków, które przynoszą zastosowane rozwiązania. Zwykle tak jest, że im głębiej sięga liberalizacja ekonomiczna którą przynoszą programy, tym bardziej rośnie poczucie zagrożenia pewnych grup społecznych. O ile ograniczenie popytu za pomocą polityki fiskalnej i monetarnej wydaje się dotyczyć wszystkich członków społeczeństwa, to reformy strukturalne zwykle naruszają interesy grup społecznych w sposób trwały. Na przykład otwarcie gospodarki naraża na straty wiele firm, które zawdzięczały swój rozwój protekcjonizmowi państwa. Również ograniczenie sektora publicznego godzi w interesy pracowników, ponieważ część z nich traci miejsce pracy, a pozostali są narażeni na ograniczenie przyrostu płac. Z kolei beneficientami zmian strukturalnych są drobni producenci którzy odnieśli korzyści z dewaluacji.

Jest zatem oczywiste, że w opinii społecznej oraz w opinii ekonomistów przyjmowanie szczegółowych zaleceń oraz sposób realizacji programów dostosowawczych budzą wiele dyskusji. Są to nie tylko dyskusje dotyczące tego czy bardziej korzystne jest podejście stopniowe do reformowania gospodarki czy też szokowe, lub jak powiązać w czasie efekty stabilizacji makroekonomicznej z koniecznością podejmowania reform strukturalnych, ale również są to dyskusje dotyczące samych zasad programów, które w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego z krajów, a zwłaszcza krajów słabo rozwiniętych nie dają szans na ich powodzenie. Przykłady przytaczanych argumentów za i przeciw stosowaniu przyjętych rozwiązań w programach zawierają poniżej zamieszczone zestawienia. Programy dostosowawcze MFW często proponują podniesienie nominalnej stopy procentowej do poziomu który gwarantuje, że realna stopa procentowa jest dodatnia. Dodatnia realna stopa procentowa ma stymulować oszczędności, a przez to inwestycje i wzrost gospodarczy w długim okresie. W krótkim okresie działanie wyższej stopy procentowej ma sprzyjać ograniczeniu absorpcji krajowej.

Postulat podniesienia stopy procentowej wywołuje szereg głosów krytycznych. Np. Dornbusch utrzymuje, ze ciągle brak jest przekonywującego dowodu na to, że w krach słabo rozwiniętych dodatnia stopa procentowa prowadzi do wzrostu oszczędności. Ważne jest przy tym, aby realna stopa procentowa nie była zbyt wysoka. Wysokie realne oprocentowanie dławi gospodarkę, co udowodniły doświadczenia niektórych krajów latynoskich. Oznacza to, że gospodarkę należy chronić przed zbyt wysokimi realnymi stopami procentowymi.

Również zakres liberalizacji życia gospodarczego proponowany przez programy dostosowawcze często budzi sprzeciw. Ale czy uzasadniony. Nagminną praktyką w krajach słabo rozwiniętych jest administracyjne regulowanie szeroko rozumianymi cenami, tzn.:

• ustalaniem niektórych cen (bądź ich górnych pułapów),
• ustalaniem stóp procentowych i kursu walutowego,
• stosowanie ceł, subsydiów w obrotach handlowych,
• wprowadzenie ograniczeń dewizowych w obrotach płatniczych

Ponadto regulowanie cenami charakteryzuje się tendencją do utrzymywania ich na stałym poziomie, co powoduje ich deformacje oraz niedoskonałości rynku. Deformacje te polegają na błędnym informowaniu o rzadkości dóbr i kredytów, a niedoskonałości rynku na istnieniu monopoli, oligopoli, małej mobilności czynników produkcji w kraju oraz sztywności cen czynników produkcji.

Zdaniem ekspertów MFW deformacja cen i niedoskonałości rynku osłabiają zdolności adaptacyjne gospodarki, prowadząc do globalnej nierównowagi, dlatego też nierozłącznym elementem programów dostosowawczych MFW jest ograniczenie wpływów państwa. Liberalizacja życia gospodarczego ma przynieść długookresowe korzyści w postaci wzrostu produkcji, oszczędności, inwestycje, eksportu i ostatecznie dochodu narodowego. Postulat liberalizacji i konkretne posunięcia w jej ramach wywołują wiele kontrowersji.

Z gruntu przeciwni liberalizacji są ekonomiści - strukturaliści, uznając ją za posunięcie błędne, nie adekwatne do warunków rozwoju krajów słabo rozwiniętych. Liberalizacja ich zdaniem nie może uzdrowić gospodarki zacofanej, ponieważ w tych krajach nie istnieje dobrze funkcjonujący rynek. W tych krajach niczym nie skrępowany rynek często pogłębia zacofanie i przynosi nowe problemy – rodzi cykliczność rozwoju. Również wielu innych ekonomistów uznaje, że odejście od ustalenia cen przez państwo oraz zaniechanie ich subsydiowania zwykle natychmiast wywołuje wzrost cen, który niekoniecznie musi prowadzić do wzrostu produkcji, gdyż cenowe elastyczności podaży w krajach słabo rozwiniętych są niskie, wobec czego przeważnie prowadzi do podniesienia inflacji.

Z kolei liberalizacja polityki stopy procentowej nie sprowadza się, jak postuluje MFW, do mechanizmu nie pozwalającego na wystąpienie ujemnego realnego oprocentowania. Zawiera ona także postulat zwiększenia konkurencyjności w sektorze finansowym. Na przykład przyczynia się do ograniczenia monopolu banków państwowych i urynkowienie sektora bankowego, które ma podnieść jego sprawność jako pośrednika między oszczędzającymi i inwestującymi. Konkurencję banków proponuje się zwiększyć między innymi przez łagodzenie przepisów o zakładaniu banków i filii, rozszerzenie zakresu usług i odejście od jednolitych w całym kraju opłat i prowizji bankowych

Liberalizację kursu MFW nie pojmuje tak rygorystycznie jak liberalizację cen. Nie chodzi o to, aby kurs był ustalony na rynku, lecz o to aby istniał pewien zobiektywizowany mechanizm szybkiego dopasowania kursu do zmieniających się realiów gospodarczych. Przez liberalizację kursu MFW rozumie także jego ujednolicenie tam, gdzie stosowano wiele różnych kursów. Chodzi o to aby kurs stał się jednolitym parametrem dla całej gospodarki.

W krajach przyjmujących programy najwięcej kontrowersji wzbudza forsowany przez MFW postulat liberalizacji obrotów handlowych i płatniczych, tzn. odchodzenie od ceł, subsydiów, licencji oraz łagodzenie przepisów dotyczących posiadania zagranicznych aktywów finansowych i obracania nimi, w tym także ich transferu za granice. Podnosi się dwa kontrargumenty przeciwne liberalizacji handlowej i płatniczej. Uznaje się, że liberalizacja handlowa i płatnicza nie daje gwarancji wzrostu produkcji, handlu zagranicznego i dochodu. Natomiast kraje słabo rozwinięte skazuje na trwałe miejsce na peryferiach gospodarki światowej, jako dostarczycieli dóbr nisko przetworzonych. Równocześnie podkreśla się, że doświadczenie historyczne uczy, iż liberalizacja obrotów z zagranicą może wywołać dwa negatywne zjawiska, tj. wzrost importu oraz ucieczkę kapitału za granicę.

Eksperci MFW kontrargumentują w następujący sposób. Liberalizacja stosunków z zagranicą jest koniecznym lecz niewystarczającym warunkiem wzrostu produkcji, eksportu i dochodu narodowego. To, czy dojdzie do poprawy sytuacji gospodarczej zależy w dużym stopniu od innych posunięć gospodarczych, dokonywanych równocześnie z liberalizacją. Zwłaszcza od tych, które stymulują wzrost oszczędności i wydajności pracy. Często negatywne doświadczenia związane z liberalizacją handlu i płatnościami wynikają z niespójności gospodarczej oraz z powodu tylko częściowo wprowadzonych innych posunięć. Większość ekonomistów opowiada się za rozpoczynaniem procesu liberalizacji od łagodzenia protekcjonalizmu handlowego i dopiero potem za przejściem do znoszenia ograniczeń dewizowych.

Należy zwrócić uwagę, że wszystkie przedstawione wyżej zalecenia MFW, jeśli mają na trwale przywrócić równowagę gospodarczą oraz wprowadzić gospodarkę na ścieżkę trwałego wzrostu gospodarczego, stanowią prawdziwe wyzwania dla konieczności przeprowadzenia reformy państwa. To przecież na państwie będzie ciążyła odpowiedzialność za zniesienie sztywności i zakłóceń funkcjonowania poszczególnych rynków. Aby ograniczyć niepewność spowodowaną zbyt lekkomyślną interwencją państwa bądź zbyt krępujące rynek przeregulowanie - niewątpliwie konieczne jest różne od dotychczasowego spojrzenie na rolę państwa w gospodarce. A zatem zalecenia programów dostosowawczych MFW, kierowane do polityki gospodarczej za którą odpowiedzialne są rządy, równocześnie są czynnikiem wymagającym reformy władzy (na przykład przystania na niezależność banku centralnego) oraz sposobu jej sprawowania. Tak więc uznanie wagi zmian instytucjonalnych oraz warunków zwiększających efektywność gospodarowania, stawia w centrum uwagi rolę państwa jako jednego z filarów współczesnej gospodarki rynkowej.

  1 | 2 | 3 | 4